不能以村改居的形式将集体土地变更为国有土地

案情介绍：

  随着城市范围不断扩大，大量农民集体土地被划入城市规划区内，相当一部分农民也转为居民。也就是我们所说的“农改非”，农业户口改为居民户口，村委会变成了居委会。但是，老百姓的宅基地依然属于集体土地性质。

近几年，许多政府打着“旧城改造”、“新农村建设”、“城中村改造”、“村改居”等旗号，对农村房屋进行征收拆迁，以“该村集体经济组织已经全部转为城镇居民，原属于的集体土地属于国家所有”为由，直接宣布农民集体所有的土地是国有土地，然而在补偿方面，却又按照集体土地房屋拆迁补偿标准给予很低的补偿。这些都是不符合法律规定的。

我们曾经接待过这样一位当事人的咨询，该当事人所在村在2013年的时候划入到城市规划区，其所在村的所有农户户口有农业转为居民户口，村委会变成了居委会。但是对于所有的农户的生产和生活来说，却没有丝毫影响。2016年。当事人在该村公告栏上看到政府张贴的《征收房屋决定公告》，得知整个村被纳入到征收范围内。当事人自行向所在县国土局申请信息公开才得知，该村土地再造早在2013年农改非的时候，被政府改变了土地性质，变为了国有。我们在听完案件情况后，明确告知当事人，在我国使用土地进行建设，除个别特殊情况，如兴办集乡镇企业、公益事业、公共设施外，必须使用国有土地。集体土地变为国有土地，必须要走征收程序，并且根据征地类型和亩数的不同确定由省政府或者国务院进行审批。只有在履行了合法的征收补偿程序后，才能将集体土地转为国有土地。因此，政府擅自通过农改非的方式将集体土地变为国有，进而不履行征收程序的行为，属于明显违法。

案件分析：

我国《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第四十五条 规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。” 因此，集体土地变为国有，要经过省级政府或者国务院的批准。

《关于深化改革严格土地管理的决定》（国办发（2004）28号文件）明确规定：“禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有；”国务院法制办公室、国土资源部《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》(国法函【2005】36号)指出：“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“可以依法征收为国家所有”;国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发【2007】71号)同样强调了这一点。因此，对于城镇范围内属于农民集体所有的土地，除依照法律规定的权限和程序征收外，是不能直接变为国有土地的，将居民住宅所使用的集体土地登记为国有的做法违背现行法律和政策。

法律规定：

《土地管理法》

第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；

第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”

《关于深化改革严格土地管理的决定》（国办发（2004）28号文件）

“禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有”。